Zandsteen en graniet worden gebruikt voor de bestrating van publieke ruimtes zoals straten en pleinen en voor het betegelen van wanden en vloeren in openbare gebouwen waaronder kantoorgebouwen, treinstations en luchthavens. Dit maakt de overheid tot een belangrijke consument van natuursteen. Ondanks een duurzaam inkoopbeleid op papier kiezen overheden vaak voor de goedkoopste steen. Daardoor houden ze geen rekening met de mensenrechten en de gevolgen voor het milieu in de landen waar de steen geproduceerd wordt.

Kinderarbeid en moderne slavernij in de natuursteenindustrie
China en India zijn de grootste en een na grootste producent van natuursteen van de wereld. Onderzoek naar arbeids­omstandig­heden in deze landen tonen nadelige gevolgen voor de mensenrechten, met name in steengroeven. Uit een recente studie van de Landelijke India Werkgroep (LIW) in Zuid-Indiase granietgroeven bleek dat 10% van de steengroeve­arbeiders kinderen zijn, dat 50-60% van de arbeiders aan de groeven gebonden zijn vanwege schulden met een hoge rente en dat 90% van de arbeiders geen formele arbeidsovereenkomst heeft. Kinderarbeid is een nog ernstiger probleem bij de productie van kasseien en bij het vergruizen van afvalsteen. Andere punten van zorg – zowel India als China – zijn de lange arbeidstijden en de gezondheid en veiligheid van de arbeiders. Omdat zonder beschermende uitrusting wordt gewerkt lijden veel natuursteenarbeiders aan silicose, een ongeneeslijke longziekte veroorzaakt door blootstelling aan silicastof, waardoor ze jong overlijden.

Duurzaam inkopen door de Nederlandse overheid
Ieder jaar besteden Nederlandse overheidsinstanties meer dan 60 miljard euro aan goederen en diensten. In 2005 werden voor de eerste keer doelstellingen voor duurzaam inkopen vastgelegd. Er werd een parlementaire motie aangenomen om ‘duurzaamheid op te nemen als een belangrijk criterium bij 100% van de overheidsinkopen en -investeringen uiterlijk per 2010’. Terwijl aanvankelijk de focus op milieucriteria lag, werden sociale criteria (‘sociale voorwaarden’) in een later stadium ook opgenomen in het Nederlandse inkoopbeleid.

Sinds 2013 moeten ‘sociale voorwaarden’ worden opgenomen bij alle overheidsaanbestedingen boven de Europese drempelwaarden voor leveringen en diensten (€ 209.000 respectievelijk € 135.000 voor de centrale overheid) en openbare werken (€ 5.225.000). De sociale voorwaarden werden geïntroduceerd als een uitvoeringsbepaling, en niet als criterium voor de keuze van of vergoeding voor een leverancier. Deze voorwaarden werden ze onderverdeeld in ‘algemene’ en ‘aanvullende’ sociale voorwaarden. De ‘algemene’ voorwaarden gelden voor alle productgroepen en zijn gebaseerd op de fundamentele arbeidsnormen van de ILO. ‘Aanvullende’ sociale voorwaarden, waaronder werkuren, veiligheid en gezondheid op de werkplek en fatsoenlijke lonen, zijn van toepassing op een aantal specifieke productgroepen, zoals koffie en thee, cacao, textiel en bloemen. Voor deze productgroepen zijn private multi-stakeholder MVO-initiatieven en/of keurmerken ontwikkeld die door de Nederlandse overheid zijn erkend.

Leveranciers kunnen aan de sociale voorwaarden voldoen door een van de volgende drie ‘regimes’ te kiezen: 1) de opdrachtnemer is lid van een erkend en gekwalificeerd keteninitiatief; 2) de opdrachtnemer voorziet geen risico’s op schending van de sociale voorwaarden; of 3) risico’s zijn aanwezig of onbekend. In dit geval heeft de opdrachtnemer een ‘redelijke inspanningsverplichting’ om de risico’s op schendingen van de sociale voorwaarden aan te pakken. Om inkopers te ondersteunen bij de inachtneming van de sociale voorwaarden, zijn een aantal instrumenten ontwikkeld, waaronder de Handleiding Internationale Sociale Voorwaarden, de Factsheet Redelijke Inspanning, de MVO Risico Checker en de Toolkit Kinderarbeidvrij inkopen door overheidsinstanties.

Sociale voorwaarden zelden toegepast
In 2014 beoordeelde de Nederlandse NGO SOMO de toepassing van de sociale voorwaarden bij 25 openbare aanbestedingen voor de inkoop van natuursteen, telefoons, werkkleding en koffie. Het bleek dat in de praktijk sociale voorwaarden zelden door de overheid werden toegepast. Slechts in 3 van de 25 gevallen werden sociale voorwaarden expliciet vermeld. In 15 gevallen werd eerbiediging van internationale arbeidsnormen opgenomen in de aanbestedingsspecificaties, maar niet in overeenstemming met de regels en richtlijnen van het duurzaam inkoopbeleid.

De evaluatie namens de Nederlandse regering, in 2014, leidde tot vergelijkbare bevindingen. Sociale voorwaarden hadden weinig of geen effect gehad: in de eerste vier fasen van het aanbestedingsproces (voorbereiding, specificatie, selectie en gunning) was de toepassing ervan terug te vinden op papier, maar zelden opgevolgd tijdens de uitvoerings- en nazorgfase. Bovendien zijn de sociale voorwaarden niet volledig in overeenstemming met de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen, omdat de due diligence verplichting voor mensenrechten alleen van toepassing is wanneer een leverancier voor regime 3 kiest, iets wat zelden het geval is. Als leveranciers twijfelen over welk regime te kiezen, hebben ze de neiging om regime 2 te verkiezen boven regime 3, om te ontkomen aan de eis van ‘redelijke inspanningsverplichting’. Daarbij trekken inkopers bijna nooit de regimekeuze van de leveranciers in twijfel, waardoor het voor de leveranciers nog aantrekkelijker is om voor regime 2 te kiezen. Om deze tekortkomingen aan te pakken leverde de evaluatie de volgende aanbevelingen: een uniforme toepassing van de sociale voorwaarden; toezicht op de toepassing van de sociale voorwaarden in alle fasen van het aanbestedingsproces; overschakeling naar één regime door due diligence verplicht te stellen; en ‘sociale voorwaarden’ in lijn brengen met de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen.

Status-quo van duurzaam inkopen in Nederland
In september 2015 werd een nieuw ‘Plan van aanpak maatschappelijk verantwoord inkopen overheden 2015-2020’ voorgelegd aan de Tweede Kamer. Binnen dit plan zullen de aanbevelingen op basis van de hierboven genoemde evaluatie worden getest door middel van pilot-aanbestedingen. Deze pilot-aanbestedingen zouden in november 2015 worden geëvalueerd waarna besluitvorming over het opvolgen van de aanbevelingen en de verdere implementatie zou plaatsvinden. Informatie over de pilot-aanbestedingen en hun evaluatie is niet publiekelijk beschikbaar. Op dit moment wordt het inkoopbeleid van de centrale overheid herzien.

Overheidsinkoop van natuursteen
Volgens bedrijven die natuursteen importeren en die deel uitmaken van het Responsible Stone Program van TFT, worden kansen om de sociale voorwaarden toe te passen gemist in zowel de ontwerpfase met architecten als in de gunningsfase. Tevens maakt natuursteen vaak deel uit van grotere aanbestedingen voor bouw of renovatiewerken, waarin geen criteria worden opgenomen voor het toepassen van sociale voorwaarden door onderaannemers. Dit leidt ertoe dat velen tot de conclusie komen dat, hoewel de regering op verschillende manieren duurzaam ondernemen bevordert, bijvoorbeeld via het “Initiatief Duurzame Handel” en Transparantiebenchmark, dezelfde regering nog niet bereid lijkt te zijn om een hogere prijs te betalen voor duurzame producten. Zolang de prijs doorslaggevend blijft bij het toekennen van contracten, blijft de mogelijkheid om overheidsinkopen als instrument om maatschappelijk verantwoord ondernemen in de natuursteensector te stimuleren, grotendeels ongebruikt.

Een andere conclusie van leveranciers is dat rekening moet worden gehouden met de werkelijke inspanningen van bedrijven ten aanzien van due diligence gericht op mensenrechten. Zolang dat niet het geval is kan een leverancier Europees steen (bijv. graniet afkomstig uit Portugal en Noorwegen) gebruiken voor opdrachten waar de sociale voorwaarden van toepassing zijn, terwijl ze goedkoop natuursteen betrekken uit India en China voor andere klanten, zonder enige verantwoordelijkheid te nemen voor nadelige gevolgen voor mensenrechten die optreden in de onderste lagen van hun toeleveringsketen.

Overheidsinkopen kan alleen een effectief instrument zijn voor het stimuleren van duurzame natuursteenproductie als aan bedrijven waarvan bewezen is dat ze due diligence m.b.t. mensenrechten hanteren en sociale en ecologische normen op basis van de OESO-richtlijnen toepassen, de voorkeur wordt gegeven in de gunning of selectiefase van het inkoopproces.

Reden voor optimisme?
In de MVO Risico Analyse, die de Nederlandse regering in 2014 liet uitvoeren, wordt natuursteen genoemd als een van de producten die in verband worden gebracht met een hoog risico op mensenrechtenschendingen. Dit rapport vormde de basis voor de zogenoemde Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO) convenanten: een nieuw beleidsinstrument van de Nederlandse overheid om mensenrechtenschendingen en schadelijke gevolgen voor het milieu in productieketens aan te pakken. Het doel van deze convenanten zijn ‘vrijwillige bindende afspraken’ tussen de overheid, het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld om mensenrechtenrisico’s in productieketens structureel aan te pakken. Tot nu toe heeft dit geresulteerd in één convenant, in de kledingsector.

Voor de natuursteensector is het proces om te komen tot een IMVO-convenant nog maar net begonnen. Partijen die deelnemen aan dit proces zijn de Nederlandse overheid, brancheorganisaties voor natuursteenbedrijven en de bouwsector, individuele natuursteenbedrijven, NGO’s en vakbonden. Duurzaam inkopen zal een belangrijk en mogelijk zelfs beslissend onderwerp zijn bij de onderhandelingen omdat dit het belangrijkste instrument is om de inspanningen van bedrijven om arbeidsomstandigheden in hun toeleveringsketen te verbeteren, te belonen. De Nederlandse regering, die zichzelf ziet als koploper op het gebied van verantwoord ondernemen, gelooft sterk in de wortel-en-de-stok benadering als manier om verantwoord ondernemen te bevorderen. Ze kan alleen haar geloofwaardigheid behouden door ervoor te zorgen dat natuursteenbedrijven die wel maatregelen nemen om negatieve gevolgen voor de mensenrechten aan te pakken op passende wijze worden beloond in de context van overheidsinkoop.

Door: Diewertje Heyl, Programma Medewerker MVO, Landelijke India Werkgroep & Stop Kinderarbeid